市民の生命を守るとの思いから一層の強化を
25日(木) 午後、9月定例会の最終日。
わかりやすい避難所情報と災害情報の周知、さらなる福祉避難所の拡充を求めて「福祉避難所について」のタイトルで一般質問。市民の生命を守るとの思いから各事業の一層の強化を
今議会は過去最多28名の議員が登壇。私は26番目
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(1問目)
公明党議員団の吉田章浩でございます。
今回は「福祉補難所について」を一般質問させていただきますので宜しくお願い致します。
本題に入る前に、8月22日に議会運営委員会として、神戸市の「阪神・淡路大震災記念 人と防災未来センター」を視察させていただきました。関係者の皆さま、お疲れ様でした。ありがとうございました。
本市では、特に大阪府北部地震から7年目となり、市議会においても今後、発生の恐れのある大規模災害や感染症に備え、これまで業務継続計画や災害時における市議会及び議員の組織的対応を図るためマニュアルを作成するなど、災害対応力強化に努めてきたところです。
さらに今年は、阪神淡路大震災から30年の節目の年でもあり、大震災の記憶と教訓をしっかり学ばせていただき、私たち議員一人一人の災害対応力の向上を図り、議員の役割の一つとしている地域社会における救助活動や復旧活動への協力・支援などの地域防災の共助の取り組みと議員の役割について、理解を深めていくことを目的に視察に行って参りました。
今回、学んだことは多くありますが、震災の特徴として、大都市の直下で発生した地震であり、断層に沿って被害が多く発生したこと。特に高齢化した社会で発生したため、多くの高齢者の方々が被災したことを挙げられていました。
また、オリジナル映画の上映「逃げよう～大切な命を守るために」を通して、災害から逃げる自分自身の意思である自助。災害後の瓦礫の中での助け合いや、ボランティア元年といわれる避難所での助け合いである共助。さらに、防災・減災対策、避難所のあり方、復旧・復興への取り組みなど、国や自治体が行う公助。自助、共助、公助を、改めて見つめ直す時を感じた次第です。
さて、「福祉避難所について」、参考として、異なる災害による避難所全般について、ご紹介しながら関係性を確認させていただきたいと思います。
本市のホームページには、「指定緊急避難場所・指定一般避難所」のタイトルで、「指定緊急避難場所・指定一般避難所一覧」と「指定福祉避難所」が案内されています。
まずは、「指定緊急避難場所」と「指定一般避難所」として、幼稚園、認定こども園、小中学校、高校、大学、公民館、コミュニティセンター、他、指定される公共施設等、合計127箇所を指定しています。
このうち「指定緊急避難場所」等は、地震、水害、土砂災害などの災害の種類によって、それぞれ開設する施設が異なります。
自宅や職場の近隣にある避難場所をあらかじめ確認しておき、適切な避難行動を取れるようにしましょうとあります。
避難場所を開設した場合は、市ホームページなどでお知らせしますので、避難する際にはご確認ください。と記されています。
また、「指定福祉避難所」には、高齢や障がいなどにより、「指定緊急避難場所・指定一般避難所」の避難所での生活が困難となった、または困難と判断できる要援護者を受け入れる指定福祉避難所を指定しています。
避難所での生活が特に困難な要援護者のうち、介護保険施設や医療機関などに入所・入院するに至らない程度の人が対象です。
さらに、注記では、市からの要請に基づき、障がい者等避難施設、高齢者等避難施設の「特別養護老人ホーム」などの施設を指定福祉避難所として開設するもので、直接避難できるものではありません。施設の状況によっては、必ず開設されるものではありません。とも記されています。
他にも、淀川氾濫時の広域避難として、浸水想定区域外に開設される市の指定緊急避難場所であるクロスパルや避難所等、知人・親戚宅、ホテル・旅館等が推奨されています。また、逃げ遅れた場合に緊急的に退避できる場所として小中学校15箇所や民間施設2箇所が洪水時緊急安全確保施設として指定されています。
さらに、火災延焼拡大などから避難するため、広域避難地と準広域避難地が指定されています。
このように、地震や洪水、土砂災害などの災害が発生した際に、住民が身の安全を確保するために市が開設する小中学校などの一次避難所と、一次避難所での生活が困難な被災者が、より安定した環境で生活するために移動する二次避難所があります。
公助の取り組みとして、官民の避難所、避難地の設定がされていますが、避難する勇気の自助と、助け合う共助の意識の高まりを考えた時に、民間の事業者の皆さま等のご理解とご協力に敬意を表する思いです。
1問目の1点目に、「指定緊急避難場所・指定一般避難所」と「指定福祉避難所」の法的な設置根拠と高槻市地域防災計画の位置付け、災害の種類によって、それぞれ開設する施設が異なることの説明を
2点目に、これまで述べたところで、避難所には、直接、避難できる一次避難所と直接、避難できない二次避難所とがありますが、その違いについて、また、災害の種類にもよりますが、全人口に対する一次避難所及び二次避難所となる高齢者・障がい者人口に対する避難者の避難所収容数や避難所の立地条件をどのように考えられているのか
3点目に、二次避難所としての「福祉避難所」設置までの、市としての、これまでの取り組みと避難所の内容等。また、施設の状況によっては、必ず開設されるものではないとのことですが、その理由と一次避難所から二次避難所に移送される際の連携について
4点目に、「福祉避難所」について、障がい者等避難施設、高齢者等避難施設の「特別養護老人ホーム等」施設以外に今後、「介護老人保健施設」、いわゆる「老健」も拡充すると聞いていますが、現在の取り組みをお聞かせ願います。
5点目に、これらの避難所設置情報は市ホームページ以外で、市民にどのように周知されているのか。発災時はどのように周知するのか、それぞれお聞かせ願います。
以上、1問目と致します。
(ご答弁 危機管理室)
1点目の指定避難所等に関する法的根拠等についてですが、「指定避難所」につきましては、被災者が一定期間滞在するための場所であり、災害対策基本法第49条の7において規定されております。そして、「指定緊急避難場所」につきましては、災害の危険から緊急的に身を守るための施設で災害種別ごとに指定しており、同法第49条の4において規定されております。
また、指定避難所につきましては、小中学校などの「指定一般避難所」と要配慮者を対象とした特別養護老人ホームなどの「指定福祉避難所」があり、施設の指定基準が災害対策基本法施行令第20条の6において規定されております。
次に、避難所等に関する本市地域防災計画への位置づけですが、計画第２編の災害予防対策に避難所等の指定について、第3編災害応急対策に避難所の開設・運営等について具体的な内容を掲載しております。
あらかじめ災害種別ごと、水害の場合は河川ごとに開設する避難場所を指定しておりますが、実際に避難場所を開設する際には、河川の水位や気象情報等を注視しながら、状況に応じて開設する避難場所を決定しております。
2点目の一次避難所と二次避難所の違い等についてですが、一次避難所となる一般避難所は開設準備が整い次第、避難することが可能となりますが、二次避難所となる福祉避難所につきましては、福祉施設の状況や避難希望者の状況の確認等が必要となることから、直接避難はできない運用としております。また、一般避難所の収容可能人数は97,839人で、本市で最大の被害が想定されている有馬高槻断層帯地震の避難所生活者数60,409人を上回っている状況でございます。なお、福祉避難所につきましては、施設ごとの受入人数は特に設定しておりませんが、災害や被災者の状況等に応じて対応できる体制を確保するため、施設の立地に関わらず、市内全域での整備を図ることが重要と考えております。
3点目の福祉避難所設置までのこれまでの取り組みと内容についてですが、平成24年3月に市内27か所の社会福祉施設との間に、福祉避難所の開設及び運営に関する協定を締結いたしました。その後も、ご協力いただける施設について順次拡充を図り、現在は障がい者施設20か所、高齢者施設18か所の合計38か所となっております。
また、協定締結施設との連絡体制の整備等を図るため、「二次避難所の開設及び運営に関する連絡会」を設置し、開設及び運営等について協議を行うとともに、講演会の開催やシミュレーション訓練を実施するなど、施設と協力して連携を図りながら、様々な取組を進めてまいりました。
次に、福祉避難所が必ず開設するものではない理由につきましては、各施設の人員や設備、入所者の状況、また、避難希望者に必要な支援は個々に異なること等から、これらの状況等を勘案し、必要に応じて福祉避難所を開設する運用としているためでございます。
一次避難所から二次避難所に移送する際には、一次避難所等で把握している要援護者の状況について丁寧に引き継ぎを行うとともに、受入施設にも可能な範囲で協力をいただくこととしています。
4点目の現在の取り組みについてですが、今後の大規模災害への対応を見据え、医師や看護師等の専門職が配置されている市内8か所の介護老人保健施設に対して、福祉避難所への指定について、協力のお願いを行っているところでございます。
5点目の市民への周知についてですが、避難所の場所等については防災ハンドブックや水害・土砂災害ハザードマップに掲載しているほか、避難先については広報誌や職員出前講座などを通じて周知に努めております。また、発災時には、市ホームページ、市公式SNS、防災情報メールやテレビのデータ放送などで市が開設している避難所を発信しております。
(2問目)
1問目5点の質問について、それぞれご答弁をいただきました。2問目となりますが、「指定緊急避難場所」や「指定避難所」及び「指定一般避難所」や「指定福祉避難所」について、災害対策基本法において規定されていること。
また、令和6年2月に発行されている高槻市防災会議による本市地域防災計画に避難所の指定や、避難所の開設・運営等について具体的な内容が掲載されているとのことです。
また、あらかじめ災害種別ごとに避難所が決定されること、特に水害の場合は河川ごとに開設する避難所が指定されること、河川の水位や気象状況等においても開設が決定されることから避難する際には、5点目のご答弁でもあった情報発信のあり方が重要だと感じます。
前回の6月定例会においては、「淀川の氾濫に備えて、いざという時に備えよう」のテーマで、防災ワークショップで経験したことから水害時の避難に関する一般質問を行いました。ここでは、「洪水時緊急安全確保施設」については、法の位置付けがない市独自指定の施設となっているとのご答弁をいただきました。
例えば、私の地元の桜台小学校は、檜尾川、女瀬川及び安威川が氾濫するおそれがある場合に指定緊急避難場所兼避難所として開設することとしていますが、淀川の氾濫の危険が差し迫った場合においては、洪水時緊急安全確保施設としての位置付けがされます。
淀川の氾濫が差し迫った場合に、緊急的に退避することができる施設として開設されます。
淀川が氾濫すると避難者が、長期間孤立するおそれがあり、浸水により孤立することが想定され、水・食料等の提供ができない、文字通り、淀川の氾濫が差し迫った時、洪水時に、緊急的に生命の安全を確保するための施設となります。
このように災害種別ごとに避難所が指定されることから、どうか引き続き、わかりやすい情報提供をお願いし、適切な判断による避難と避難誘導ができるようお願い致します。
2点目、3点目のご答弁では、一次避難所となる指定一般避難所の収容数は全人口に対して約9万8千人分が確保されており、本市で最大の被害が想定されている有馬高槻断層帯地震、発生時の避難所収容人数の1.6倍の避難が可能とされていますが、二次避難所になる指定福祉避難所については、受け入れ人数は設定されていません。
協定を結ぶ福祉施設において平常時からの利用者がいらっしゃることから空き状況の確認や、一次避難所において、二次避難所への移送を希望される高齢者や障がい者の確認が必要となることから、二次避難所への直接避難はできないということになっています。
また、災害種別、災害地での被災者の状況により体制を確保することから市域全体での整備をはかるとされ、居住する地域内の福祉避難所へ移送されるとは限らないことも理解しなければいけません。
市は、平成24年から福祉避難所の設置の取り組みを行ってこられ、現在は38施設まで拡充していただいております。特に特別養護老人ホームは100人規模の施設と聞いています。
さらにこの間、講演会の開催や令和5年度の大防災訓練の折にも施設でのシミュレーション訓練などの取り組みを進めていただいてこられたことに評価をするものです。
先ほど、ご紹介した防災ワークショップでは、淀川の氾濫に備え「地域のみんなで助かるために～堤・桜台地区のマイルールを考えてみませんか?」をテーマに、「地域から一人の犠牲者も出さない」ことを目指す取り組みとして地域のリーダーの皆さまと学習を重ねました。
市の南部に暮らす私たちは、地域周辺の「洪水時緊急安全確保施設」について、物流倉庫、商業施設等々の意見を出し合いました。要配慮者の避難の重要性も確認し合いました。その上で、市が示す北部への避難経路の検討から、事前の災害情報より市の北部の避難所へ避難することが重要で、クロスパル高槻も指定緊急避難場所のひとつとされています。
市南部に暮らす市民のどの程度の方々がご理解されているかわかりませんが、一部の声からは、市南部から一番近い指定緊急避難場所はクロスパル高槻であり、距離が遠くて避難が難しいことから、例えば、近くにある福祉施設などに避難が可能であれば問題が解決されるのではというご意見もありました。
ただし、浸水する区域に留まるのはリスクがあるため、浸水しない地域に避難場所を開設するという市の考えは、私自身、市からの説明を聞き理解しましたが、多くの市民の皆さまは誤解や理解がされていないように感じます。
それは、理解しにくい名称、似ているようで違う意味などにも関係があるのではないでしょうか。例えば「避難場所」とか「避難所」とか、私だけかもわかりませんが、避難場所も避難所も同じように考えて無意識に使っていたと思います。
NHK防災の資料によると、避難場所とは、津波、火災、洪水などから命を守るために緊急避難する場所。高台にある広場、大きな公園など
避難所とは、災害によって自宅に住めなくなった人が一時的に共同生活を送る場所。学校や公民館などと紹介されています。
要するに、1問目で申し上げた市ホームページに記されている小中学校等の施設は、地震や水害等では、避難場所にもなり、避難所にもなる。また、淀川氾濫などで逃げ遅れた場合、洪水時緊急安全確保施設、避難場所にもなるわけです。
そして、福祉避難所は二次避難所としての避難所として位置付けされているところです。
このため、災害時に尊い命を守るため、避難場所や避難所等としての位置付けを、わかりやすく整理する必要性を強く感じます。
繰り返しになりますが、災害種別ごとに避難所が指定されます。昨年の9月定例会においても一般質問しましたが、特に、要配慮者のうち自ら避難することが困難で、特に支援を必要とする要援護者の方々の個別避難計画の作成と進捗状況をお聞かせください。
また、淀川氾濫の際、市北部の避難所に避難した時や洪水時緊急安全確保施設に避難した場合、二次避難所として開設可能な福祉避難所の有無や考え方、食料品などの備蓄品の状況は。併せて、これまでの指定福祉避難所を利用された実績をお示しください。
さらに、このような状況を含めて、二次避難所に移送を希望される方がいらっしゃる場合、どのような案内がなされるのか。それぞれご説明をお願い致します。
4点目の、市内の介護老人保健施設8箇所への拡充については、施設のご協力のもと取り組みを進めていただいていることを理解しました。
以前、地元の老健施設の方から、地域の皆さまのために、災害時には避難所としての役割を検討していると、地域貢献の力強い意思をお聴きして危機管理室を通じてご案内をさせていただきました。今回の健康福祉部の取り組みに関しては適切に進めていただけますよう要望しておきます。
また、ご答弁でありましたように、受け入れ人数を設定していないことや、施設の状況による開設の有無を考えますと、さらなる民間の福祉避難所の拡充とご協力に期待を寄せる思いです。いかがお考えでしょうか。お聞かせください。
最後5点目の市民への周知についてですが、ホームページ以外でも各種の情報伝達方法を用意いただいていることを理解しました。ただ、これらの情報が着実に市民の皆さまのもとに届いていることが重要なことです。
前回6月の一般質問において、ハザードマップの改定時に「わかりやすさ」を要望いたしました。
また、高齢者の皆さまにとっては、テレビのデータ放送など、市が開設する避難所情報は知り得やすい情報のように感じますが、国土交通省が提供するWeb地図サイトで、洪水、土砂災害、津波などの災害リスク情報を、全国どこでも1つの地図上に重ねて表示できるシステム「重ねるハザードマップ」などの推奨などをみると、これからの時代、必須になると思われるデジタル情報など、本市が取り組む高齢者向けのスマホ教室などでも充実していただくことなど、様々な工夫で機会をつくることも良いのではないかと思いますがいかがでしょうか。
それぞれのご答弁をお願い致します。
(ご答弁 健康福祉部)
1点目の要援護者の個別避難計画についてですが、地域の関係団体等と連携し、要援護者ごとに、本人の同意を得て作成を進めているところでございます。本年4月1日時点の要援護者数は約1万9千人で、そのうち作成件数は143件となっております。
２点目の淀川氾濫の際の福祉避難所開設の考え方等につきましては、本市で福祉避難所として指定している施設は、およそ3分の2が市北部に設置されているところであり、災害の規模や範囲によりますが、事前に各施設の被災状況や受け入れ可能人数等を確認した上で開設の要請を行うこととしております。
食料品等の備蓄については、施設の入所者等の状況に応じて受入れを行っていただくため、各施設で通常時から備えている備蓄品等で対応してもらうとともに、必要に応じて、市からも食料や日常生活用品等の必要な物資を調達することとしております。
これまでの福祉避難所の受入れの実績としましては、平成30年の大阪府北部地震の際に高齢者施設1か所を26日間開設し、要配慮者１名を受け入れていただいております。
また、移送の際は、民生・要配慮者対策部において要配慮者の食事や排泄等の日常生活動作の状況や、本人、家族の意向等も確認したうえで、福祉避難所となる施設に案内を行います。
3点目の今後の福祉避難所の体制整備につきましては、高齢化の進展や一人暮らし世帯が増加傾向にあることなどから、要配慮者の支援体制の充実を図るため、各施設の規模や定員数、受け入れ体制等の状況も踏まえて、事業所関係団体や各施設からのご意見もお聞きしながら、福祉避難所を拡充してまいりたいと考えております。
なお、市内の介護老人保健施設については、各施設からの承諾が得られ次第、年内を目途に協定締結を進める予定としております。
(危機管理室) 4点目のデジタル情報の活用に関する啓発についてですが、本市では避難情報や避難所開設情報などの災害情報を様々な手段を活用しながら発信しているところです。市民のみなさまに重要な情報を逃さず受け取っていただけるよう、複数の手段を活用していただくことが重要であると考えております。そのため、本年６月の広報誌には、「災害情報を逃さない 水害から安全に避難するために」という特集記事を掲載し、デジタルが得意な人とデジタルが苦手な人に向けての情報収集の例示や本市の情報発信ツールの特徴などに加え、自分自身の身を守るために日頃から情報を収集する習慣を付けていただくことなどを啓発しております。
災害情報は1人でも多くの方に安全な行動に移っていただくために、重要な情報であることから、今後もあらゆる機会を通じて、市民の皆様に災害情報を適切に入手していただけるよう最善を尽くしてまいります。
(3問目)
最後、3問目となります。
2問目の1点目のご答弁より要援護者の個別避難計画については、地域の関係団体等の連携が重要であることを、改めて感じます。また、コミュニティや自治会等の大切さも感じた次第です。どうか計画の作成については引き続きお願いしたいと思います。
2点目の二次避難所・福祉避難所の開設の有無については、災害種別や地形的課題ごとの避難所のあり方を、さらに市民の皆さまに周知する必要性を感じます。そして本市からの物資の適切な調達もお願いしておきます。
3点目の福祉避難所の拡充については、民間施設のご協力とともに、さらなる拡充に期待を寄せるところです。また、市南部の洪水時緊急安全確保施設についても同様に拡大をお願いしておきます。
4点目の周知方法については、今後もあらゆる機会を通じ、災害情報を適切に入手していただけるよう最善を尽くすとのご答弁をいただきました。宜しくお願い致します。
また、繰り返しになりますが、先ほども申し上げた通り、災害種別ごとの避難所のあり方をわかりやすく情報発信していただけますようお願い致します。
今回の一般質問のテーマ「福祉避難所について」、冒頭、申し上げた通り、参考として、異なる災害による避難所全般について、ご紹介しながら関係性を確認させていただきました。
縷々、質問に対するご答弁をいただき、福祉避難所の取り組み、指定避難所との関係性を理解致しました。
私が大切だと感じることは
一つ目には、名称の意味合いや災害種別、地形的課題ごとの避難場所や避難所のあり方など丁寧でわかりやすい周知がさらに必要なこと。
二つ目には、一次避難所での生活が困難な被災者が、より安定した環境で生活するために移動する二次避難所となる福祉避難所のさらなる周知と適切な案内
三つ目には、二次避難所となる福祉避難所への市が調達する物資など内容の充実と、一人暮らしが増加する環境も含め、災害の種別や施設の状況によっては、全て開設されない可能性があることも考慮した時の対象施設の拡充
四つ目には、迅速で丁寧な災害情報、避難所情報の発信など
五つ目には、要援護者の個別避難計画の作成が急がれる状況だと感じます。どうか宜しくお願い致します。
さらに、令和7年(2025年) の法改正により、「福祉サービスの提供」が災害救助法の救助の種類に加えられ、福祉避難所だけでなく、在宅避難者など多様なニーズを持つ人々への支援体制が整備されました。公明党として強力に推進してきました。
この改正は、災害対策基本法とも連動して施行され、福祉的支援の拡充を目的としています。そもそも、災害救助法が適用されると、福祉避難所の設置費用も国庫負担の対象となっていました。
高齢者や障がい者などの要援護者、在宅避難者といった多様な支援ニーズを踏まえ、介護福祉士や社会福祉士などで構成される「災害派遣福祉チーム」(DWAT) が避難所だけでなく、在宅や車中泊の避難者らにも必要な支援を届けられるようになり、災害関連死の防止につながることが期待されています。
これまで、在宅避難では、行政に避難者として認識されず、存在を確認することも難しく、必要な支援が受けられなかったり、遅れてしまったりするおそれがあり、また高齢者が、気づかれないところで体調を崩すこともあると言われてきましたが、この法改正により福祉避難所の拡充とともに本市での支援体制に期待を寄せたいと思います。
阪神淡路大震災や大阪府北部地震など、様々な災害による教訓を風化させることなく、これから危惧される大規模災害に対しても、高槻市としての防災・減災を、しっかり取り組んでいただいております。どうか、これらの事業を、市民の生命を守るとの思いから一層、強化していただけますようお願い申し上げ、私の一般質問を終わります。
