５月２日の市会定例会にて上程されました補正予算案件の審査となる、本日５月１９日（月）に開催されました「都市経済委員会」に、党大阪市会議員団の小笹議員（東淀川区選出）と辻委員長（東住吉区選出）、八尾副委員長（都島区選出）とともに出席させて頂きました。

私の方からは、「博物館施設の地方独立法人化について」、「中央卸売市場における指定管理者制度の導入について」、「市営住宅への指定管理者制度の導入について」及び、「新大学構想会議について」の４項目に関連して質疑をさせて頂きました。

以下質問項目に沿って概略ご報告いたします。

【博物館施設の地方独立法人化について（経済戦略局関係）】

Ｑ１－１（博物館における経営形態の現状認識について）

このたび、博物館施設について、現状の経営形態を見直し、地方独立行政法人化を行うための予算が計上されている。

現状でどのような運営を行っていて、そこにどのような問題点や課題があると認識しているのかを経済戦略局にお伺いする。

Ａ１－１（経済戦略局博物館改革担当課長）

経営形態の見直しを検討している、大阪歴史博物館、大阪城天守閣、市立美術館、東洋陶磁美術館、自然史博物館、市立科学館については、平成18年度以降、指定管理者制度による運営を行っています。現在、市立科学館は公益財団法人大阪科学振興協会が、その他の５館は公益財団法人大阪市博物館協会が、それぞれ運営を行っています。

この指定管理者制度については、指定期間を定めて運営を行う仕組みであり、期間満了の都度、次の運営主体を選定する必要があります。そのため、博物館施設にとっては、継続的な調査研究や中長期の準備期間が必要な大型展覧会の開催など事業の継続性の確保、長年にわたる寄託者との信頼関係の維持、専門人材の安定的確保などを、指定期間を超えて担保することが困難です。

また、指定管理者制度は、協定書や仕様書に基づく管理代行であり、運営主体が独自性や自主性を発揮しづらい面があることから、本市のような長い歴史と専門性を備えた博物館施設の運営には不向きな点が多いと認識しています。

Ｑ１－２（地方独立行政法人化する理由について）

只今、答弁にあったような継続性の確保や信頼関係の維持、人材の確保等については、確かに博物館施設を運営する上で欠かせない要件であると思うし、それが「指定管理者制度」のデメリット、限界として挙げておられる。

では、その課題解決の方法として、なぜ、「地方独立行政法人」にすることが最適といえるのか、また、独法化によって、「指定管理者制度」にはない、どのような施設の効用、メリットを引き出すことができると考えておられるのかお尋ねする。

Ａ１－２（経済戦略局博物館改革担当課長）

地方独立行政法人は、「住民の生活、地域社会及び地域経済の安定等の公共上の見地からその地域において確実に実施されることが必要な事務及び事業であって、地方公共団体が自ら主体となって直接に実施する必要のないもののうち、民間の主体にゆだねた場合には必ずしも実施されないおそれがあるものと地方公共団体が認めるものを効率的かつ効果的に行わせること」を目的とすると定められています。

具体的には、事業の継続性や人材の確保、自ら定めた中期計画に基づく運営や使途制限の少ない交付金の有効活用など自主性の発揮、外部評価を含めたPDCAサイクルの確立によるサービス向上と業務改善に加え、目標・計画・財務諸表・実績の公表など情報公開が期待できます。

特に、専門人材の安定的確保と育成、法人の裁量によって交付金が比較的自由に有効活用でき、入館料や開館時間等の柔軟な設定ができることで、利用者サービスの向上が期待できます。

本市では、本市の博物館施設の特徴である、伝統と実績、館蔵品、専門人材、寄託者等との関係、市民協働などを活かすには、地方独立行政法人制度がより相応しい経営形態であると考え、指定管理者制度導入直後の平成18年度から、他都市に先駆け、国に対して政令改正を要望してまいりました。平成25年10月にようやく政令改正が実現したことから、全国初の博物館施設の地方独立行政法人を目指してまいります。

Ｑ１－３（一部直営として民間活用との併用の有効性について）

只今の答弁の中にあった、「業務改善」や「情報公開」といったようなことについては、「指定管理者制度」の下でも実現できないことはないと思うし、契約期間の問題で事業の継続性や有用な人材の確保が困難ということであれば、専門的な知識や経験が求められるような「学芸部門」については、むしろ直営に戻して、施設運営については民間を活用することで解決できるのではないかと思われる。

一部直営に戻すことと比較しても、「地方独立行政法人」の方が相応しいということなのか、一部直営として民間活用との併用の有効性についてお尋ねする。

Ａ１－３（経済戦略局経営形態担当課長）

委員ご指摘のとおり、学芸部門を市の直営に戻すことで、博物館事業に欠かせない事業の継続性確保や、有用な人材の安定的確保と育成については実現できると考えます。

しかし、残りの業務の運営をできる限り民間に委託したとしても、発注業務や受託業者の管理などは、発注者である市がその厳格なルールに基づいて行う必要があり、迅速かつ柔軟な対応が困難です。

他方、開館時間や休館日などについては、地方独立行政法人による運営のほうが法人の裁量で臨機に対応することができるようになることから、運営上の自由度については、より増すことになります。また、給与面や人材配置においても、非公務員型の地方独立行政法人とすることで、専門性を考慮した柔軟な設定・適用が可能となります。

したがいまして、市直営と民間による運営の併用については、地方独立行政法人に比べて、迅速な対応や運営主体による自主性の発揮、さらには柔軟なサービスの提供等による業務改善は難しいと考えている。

Ｑ１－４（独立行政法人のデメリットについて）

「指定管理者制度」の課題を改善するために、一部直営に戻した場合よりも、「地方独立行政法人」が優位であるという答弁であったが、では、先行する国立の施設も含めた、現在展開されている「独立行政法人」による運営についてはメリットばかりで、デメリットは無いんのかお聞きする。

Ａ１－４（経済戦略局経営形態担当課長）

地方独立行政法人の設立に当たって、法人はその業務を確実に実施するために必要な資本金その他の財産的基礎を有しなければならず、設置者である地方自治体が出資を行う必要がある。そのため、出資に伴う測量や鑑定の費用に加え、法人運営のための各種システムの構築など、新たな負担である初期費用が発生します。

先行する国立の博物館・美術館施設については、①運営費交付金制度により、予算科目上の使途特定がなくなり、柔軟な執行が制度上可能、②理事長の裁量により、柔軟な組織編成が可能、③目的積立金制度により、自己収入予算を上回った収入の活用が制度上は可能、④活動の自己点検、文科省評価委員会等の評価により、PDCA サイクル機能の向上、などがメリットと言われています。

反面、①さまざまな種類や性格の異なる法人が存在するにもかかわらず、人件費や一般管理費等に一律の削減目標の設定したことによる弊害、②監事監査の強化や評価関連事務の増加等による法人業務の拡大、③随意契約基準や給与水準等において、本来は法人の裁量によるものに、国の基準を一律に適用、などのデメリットも指摘されており、特に、評価については作業が膨大で、専門職が研究に費やす時間が奪われたとする意見もあります。

Ｑ１－５（地方独立行政法人化の必要性について）

やはり大きなデメリットというか、憂慮すべき点がある。

本市の博物館施設の特徴である、「伝統と実績」、すばらしい「館蔵品」の数々、「専門人材」、「寄託者等との関係」、「市民協働の実績」、こうったことなどを考慮すれば、事業の継続性や有用な人材の確保というものが、必須条件であり、それがゆえに現行の「指定管理者制度」では課題が多く、早くから、法制度の整備を含めて、地方独立行政法人化に取り組んできたという経過についてさきほどもお伺いした。

その一方で、さきほどの答弁であった通り、先行する国の「独立行政法人」では、監事監査の強化や評価関連事務の増加等による法人業務の増大などデメリットも指摘されており、さらには、評価については作業が膨大で、専門職が研究に費やす時間が奪われたとする意見もあったということだ。

これはちょっと見過ごせないポイントではないかと思う。

そうであれば、そうした法人業務の発生しない運営形態であり、本市の関与や責任を明確にする意味でも、「学芸部門を直営化」するということで課題解決はできるとも考えられる。

「指定管理者制度」の課題解決のために、直ちに地方独立行政法人化するというのはいささか、結論を急ぎすぎてはいないか再度お聞ききする。

Ａ１－５（経済戦略局　剣持博物館改革担当部長）

本市の博物館施設にとっては、資料や作品の保全、豊富な知識・経験や技術の継承、寄贈者・寄託者や国内外の関係機関との信頼関係の維持、市民協働の実績など、長きにわたって蓄積してきた貴重な財産を有効に活用し、将来にわたって継承することが重要な使命と考えている。

その実現に当たっては、事業の継続性とともに、有用な人材、特に学芸員の確保が欠かせない。他方、博物館・美術館をより多くの市民に利用し、活用していただくには、時代に則したサービスの提供や柔軟な施設運営が求められる。

こうした、一方で公共性や継続性が必要で、他方で自主性の発揮や迅速かつ柔軟な対応が求められる事業を、総合的に実施するには、「地域において確実に実施されることが必要な事務及び事業であって、地方公共団体が自ら主体となって直接に実施する必要のないものを効率的かつ効果的に行わせる」ことを目的とする地方独立行政法人による運営が相応しいと考える。

今後、法人化の具体的内容について、できるだけ速やかに基本プランとしてとりまとめ、市会はじめ関係の皆様にお示し、ご議論をいただきたいと考えます。そこでのご意見や国の先行例にも学びつつ、他都市に先駆け、地方独立行政法

人による経営の実現をめざして参りたいと考える。

意見表明１

せっかく法律も改正され、早速、地方独立行政法人化を目指すということも理解はできるが、やはり、監事監査の強化や評価関連事務の増加等による法人業務が格段に増大するというような見過ごせないデメリットとか、まだまだ課題解決に向けて考えていかなければならない部分が多いように見受けられる。

本当にこの制度への移行が必要であるのかどうか、慎重に議論し、今一度検証すべきではないかとの意見を申し上げ、この質問を終わらせて頂く。

【中央卸売市場における指定管理者制度の導入について（中央卸売市場関係）】

Ｑ２－１（中央卸売市場における指定管理者制度導入の必要性について）

次に、大阪市中央卸売市場業務条例等の一部改正を伴います、指定管理者制度の導入にあたりましての準備経費が計上されておりますのでそれに関連いたしましてお伺いする。

まず、「中央卸売市場」において、なぜ指定管理者制度を導入するのか、その理由、必要性についてお聞きする。

Ａ２－１（経済戦略局中央卸売市場総務担当課長）

中央卸売市場事業会計においては、平成4年度以降赤字が続いており、会計の改善が課題となっていた。

組織機能の見直しや情報化・民間への業務委託の推進などにより、平成11年度から25年度まで161人（245人→84人）の職員の削減を行ってきた。

また、物件費については、業務委託化により増加するところを入札方法の見直しなどにより抑制し、人件費の削減効果を100％反映してきた。

このように会計改善の取組みをおこなってきたものの、依然として会計の赤字が続いているため、さらなる管理運営業務の効率化の手法の検討を行ってきたところである。

そこで、従来型の業務委託化の手法にとどまらず、市場の管理権限・業務を民間事業者へ移行することが可能な指定管理者制度を活用することとし、その導入について検討してきたところである。

Ｑ２－２（指定管理者制度導入におけるメリットとデメリットについて）

市場事業会計の赤字傾向が続いているので、さらなる管理運営業務の効率化の手法として、指定管理者制度の導入を行うとのことであった。

それでは、この指定管理者制度を導入することにより、どのような効果が得られるのか、あるいはどのようなメリットがあるのかをお聞きする。

また、制度導入に当たっては、メリットだけではなく、デメリットもあろうかと思うが、その点についてもお伺いする。

Ａ２－２（経済戦略局中央卸売市場企画担当課長）

指定管理者制度を導入することにより、市場における施設の管理権限に係る業務を指定管理者に移行し、施設管理に要する人員を削減することができる。

また、業務が効率化されることに伴い契約業務などを行う管理部門の人員を削減できることから、経費の削減が可能となる。

一方で、市場内事業者の業務許可や取引指導監督に係る業務は、引続き市場開設者である市が行う必要があり、市の職員が一部、残ることとなる。

これらのことから、現行の人員規模を半減することが可能と考えており、詳細は検討中ではあるが、年間約１億５千万円経費を削減できるものと想定している。

この効果額については、市場会計の改善効果としてあらわれるとともに、今後の市場機能の向上に必要な経費にも活用することができると考えており、これが導入による大きなメリットとなる。

加えて、制度導入により、市場施設・設備の修繕をよりスピィーディーに行うことができるなど、市場利用者である市場内事業者の利便性の向上に資するものであることもメリットのひとつである。

さらに、市場における未利用施設の活用についても、指定管理者による柔軟な市場施設の有効活用策の検討、実施が期待できるものと考えている。

次に、制度導入に伴うデメリットとしては、指定管理期間は、基本は５年間という有期であり、指定管理者が替わればサービスレベルが替わる可能性があるということや、指定管理者の撤退リスクなどがあげられる。

Ｑ２－３（総合メンテナンス方式の活用について）

さらなる管理運営業務の効率化のため、経費削減の手法として、指定管理者制度を導入するとの答弁であったが、他に方策というものはないのか。

一昨年の、「公営・準公営企業会計決算特別委員会」において、わが会派の杉田議員がこの点について質疑を行っており、その際、市場運営の効率化にあたっては、指定管理者制度の導入にこだわらず、実効性（即効性）や競争性のある、「総合メンテナンス方式」の活用についても提案をいたしたところである。

民間活用手法である、「総合メンテナンス方式」でも経費削減を図ることができるとう思うが、この「総合メンテナンス方式」の活用の検討というものは行われたのか。

Ａ２－３（経済戦略局中央卸売市場総務担当課長）

総合メンテナンス方式の活用によっても経費の削減は可能であるが、あくまで委託の拡大であり、管理権限は市に残ることとなり、施設の使用許可などの業務に要する職員が引き続き必要となる。それよりは、施設管理権限に係る業務を移管する指定管理制度の導入による経費削減効果の方が大きいと考えられる。

Ｑ２－４（指定管理者の撤退リスクと対応について）

ただ今の答弁であれば、「管理権限は市に残ることとなり、施設の使用許可などの業務に要する職員が引き続き必要になるので指定管理者制度の方が経費削減効果が大きい」とのことであったが、先ほどの答弁で、指定管理者制度導入に伴うデメリットとして、「指定管理者の撤退リスク」という説明があった。

そもそも中央卸売市場は、生鮮食料品を安定供給するという役割を担う、重要な社会インフラであると認識しているが、そのような施設において指定管理者の撤退リスクがあるということは問題ではないかと思う。

管理権限を渡すことで生み出されるメリットを得る代わりに、そうした大きなリスクを負うことは妥当なのか、指定管理者が撤退するというような事態になった場合、どのように対応されるのかお聞きする。

Ａ２－４（経済戦略局中央卸売市場総務担当課長）

委員ご指摘のとおり、中央卸売市場は生鮮食料品流通の基幹施設であり、供用停止することは出来ないと認識している。そのため、指定管理者の撤退については、本市と指定管理者とで締結する協定書の中で事前通告を義務づけるとともに、賠償責任についても明記することとしている。

市場における指定管理者制度の場合、市場内事業者の業務の認可や市場での取引における指導監督に係る業務を開設者である市が行う必要があり、そのための職員が現場に残る。

指定管理者が撤退した場合、当面はその残っている本市職員で一定の対応が可能と考えており、その上で、速やかに新しい指定管理者の選定を行い対応してまいりたい。

Ｑ２－５（突然の指定管理者の倒産について）

今の答弁では、指定管理者と締結する協定書により撤退リスクを回避するということであったが、事業者が突然倒産したというような場合、事前通告が無いままに管理業務が機能停止するということも考えられるが、こういった場合は、どのように対応するのか重ねてお聞きする。

Ａ２－５（経済戦略局中央卸売市場総務担当課長）

指定管理者の倒産リスクを回避するため、申請の受付に際しては、事業報告書や財務資料の提出を求めるなど、有識者などによる選定委員会の中で、十分な審査を行い、適切な指定管理者の選定を行ってまいりたい。

また、事業年度中においても、四半期ごとに事業報告書や財務関係資料の提出を義務づけるなど、指定管理者の経営状況の把握に努めてまいりたい。

それでも指定管理者が倒産した場合、基本的な事務処理については、撤退と同様、当面は本市職員で一定の対応を行い、その上で速やかに新しい指定管理者を選定していくこととなる。

Ｑ２－６（指定管理者となる民間事業者のノウハウの発揮について）

「中央卸売市場は生鮮食料品流通の基幹施設であり、供用停止することは出来ない」ということを考えると、やはり大きなリスクではないかと思う。

もし急に事業者が機能停止しても、当面は本市職員で一定の対応を行うということであったが、何年も経過していくうちに、事務処理などに精通している職員が、人員削減や人事異動でいなくなっていくといったことも考えるとやはり心配である。

また、先ほどの指定管理者制度導入に伴うメリットとして、市場における未利用施設の活用についても、指定管理者による柔軟な市場施設の有効活用策の検討、実施が期待できるものと考えている旨の答弁があった。

先日は、中央卸売市場の本場と東部市場の施設を視察させ頂いたが、すでに施設の大半が使用されており、市場業務に支障を来さないというような制約も考えると、指定管理者が腕をふるえるようなところは少ないのではないか、という印象を受けた。

そのような状況では、指定管理者となる民間事業者のノウハウが発揮できる余地はそれほどないと思うし、思ったような業績がかなわない、もしくは期待したような成果が得られないと判断した事業者が、中途で撤退するというような判断をしかねないなというような感じがする。

そうした撤退リスクというものを軽く考えるのは危険ではないかと思いますが、この点については如何うか。

Ａ２－６（経済戦略局中央卸売市場企画担当課長）

中央卸売市場の施設は大半が利用されているが、一部未利用となっている施設もあるため、卸売市場法や本市条例等に基づく利用上の制約はあるものの、民間事業者である指定管理者のノウハウを活用した、柔軟な市場施設の有効活用策の検討、実施が期待できるものと考えている。

Ｑ２－７（指定管理者となる民間事業者のノウハウの限界について）

民間事業者である指定管理者のノウハウは活かされるという答弁であったが、ちょっと過度に期待しすぎではないかと思う。

普通の貸館業務と違うし、果たして民間事業者さんが継続して利益を得れるような環境で有効活用が見いだせるかなと感じる。

これまでの質疑によると、指定管理者制度を導入した効果額は、１億５千万円程度であるとのことであったが、会計改善のための、さほど大きな効果があるようには思われないし、削減効果の算定基礎となっております職員給与の額についても更に下がってきているので、効果額自体が低くなるのではないかとも思う。

先ほど申し上げたように、メリットとしてあげられている民間事業者のノウハウ活用についても限界があるようであり、むしろ、指定管理者の撤退や倒産のリスクがあることから、総じて、メリットとしての効果額が少ないことなどに比べて、デメリットの方が大きいように思われる。

それでも、市場において指定管理者制度を導入していくのか、あらためてお伺いする。

Ａ２－７（経済戦略局　上田中央卸売市場長）

先ほども説明したように、中央卸売市場事業会計の改善が課題となっており、これまでも職員の削減など経営改善に取組んできたが、依然として会計の赤字が続いているため、さらなる管理運営業務の効率化が必要となっている。

そのための手法として、市場の管理権限・業務を民間事業者へ移行できる指定管理者制度の導入について検討してきた。

指定管理者の撤退リスクもあり得るが、効果額の最も大きい指定管理者制度の導入によりさらなる人員削減を行い、約１億５千万円の経費削減を図ることができるものと想定している。

この削減による効果額については、市場会計の改善効果としてあらわれるとともに、今後の市場機能の向上に資するための方策、例えば、老朽化する施設への対応などの経費にも活用することができると考えている。

今後とも、中央卸売市場が生鮮食料品を安定供給する重要な社会インフラの役割を果たしていくために、指定管理者制度導入に取組んでまいりたいので、よろしくお願いしたい。

意見表明２

さきほど、「博物館施設の地方独立法人化」について質疑させて頂いたが、その際、「指定管理者制度は、協定書や仕様書に基づく管理代行であり、運営主体が独自性や自主性を発揮しづらい面があることから、本市のような長い歴史と専門性を備えた博物館施設の運営には不向きな点が多い」という、経済戦略局による答弁があった。

「中央卸売市場は生鮮食料品流通の基幹施設であり、たとえわずかな時間でも供用停止することは出来ない」という、食の安全も含めた市民の生命と暮らしに関わる重要な事業については、指定管理者制度は馴染まないのではないかとの意見を申し述べてこの質問を終わらせて頂く。

（以下翌日付けのブログに掲載させて頂きます）

５月１９日

西　のりひと

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